¿Competencia o Canibalismo fiscal en América Latina?

1. Introducción Contextual

En América Latina, los incentivos fiscales se han convertido en una herramienta recurrente para atraer Inversión Extranjera Directa (IED). Regímenes como zonas francas, exoneraciones del impuesto a la renta (IR), beneficios sobre el IVA o la eliminación del ISD (Impuesto a la Salida de Divisas) son frecuentes en los marcos legales de países que buscan captar capital extranjero. Sin embargo, el uso masivo y, a menudo, poco evaluado de estos instrumentos plantea un dilema crucial: ¿estamos compitiendo estratégicamente o incurriendo en un canibalismo fiscal regional?

Según la CEPAL, la IED en América Latina alcanzó USD 142 mil millones en 2023, recuperando niveles prepandemia. Sin embargo, el 63% de ese flujo se concentró en apenas dos economías: Brasil (USD 60.6 mil millones) y México (USD 38.7 mil millones), mientras que países con altos incentivos tributarios como El Salvador, Honduras o Bolivia apenas captaron entre USD 0.2 y 1.0 mil millones. Esto sugiere que la existencia de incentivos no garantiza mayor inversión si no están acompañados de estabilidad macroeconómica, seguridad jurídica e infraestructura adecuada.

Evolución del uso de incentivos en la región:

• México: mantiene regímenes especiales de exención parcial para empresas maquiladoras y de exportación.

• Colombia y Costa Rica: han fortalecido sus zonas francas, ligando beneficios a metas de empleo y reinversión.

• Ecuador: a través de las ZEDEs, otorga hasta 20 años de exoneración del IR, además de facilidades aduaneras y contractuales.

  
  

A pesar de estos esfuerzos, múltiples informes del FMI y la OCDE alertan sobre el “uso indiscriminado” de incentivos fiscales en países con presiones presupuestarias crecientes y sistemas tributarios frágiles. En 2023, la OCDE recomendó a los países de América Latina incluir en sus leyes fiscales mecanismos obligatorios de evaluación ex post del costo-beneficio tributario.

Este contexto abre el debate sobre si los incentivos actuales están cumpliendo su propósito estratégico o simplemente representan una renuncia fiscal sin retorno económico real.

2. Teoría de Juegos y Competencia Fiscal

En el campo de la economía internacional, la competencia fiscal se entiende como la práctica mediante la cual los países reducen sus tasas impositivas o crean regímenes especiales para atraer inversión extranjera o evitar la fuga de capitales. Este fenómeno se puede analizar desde la teoría de juegos, donde cada país actúa estratégicamente para maximizar su propio beneficio, considerando las decisiones de sus vecinos.

📉 Carrera hacia el fondo: ¿inevitable?

Uno de los conceptos centrales es la llamada “race to the bottom” (carrera hacia el fondo): una dinámica en la que los países compiten reduciendo impuestos, deteriorando progresivamente su base fiscal sin que necesariamente aumente su participación en la IED. El resultado puede ser un equilibrio ineficiente donde todos pierden: menos recaudación, menor inversión neta y debilitamiento del Estado.

🔎 Ejemplo práctico:

En los últimos años, Colombia ofreció incentivos agresivos al sector BPO (Externalización de funciones no esenciales), lo que llevó a una respuesta similar de Perú en zonas francas urbanas. Ambas medidas generaron cierta atracción de inversión, pero también crecientes críticas internas por el bajo retorno fiscal y la pérdida de equidad tributaria.

Dilemas estratégicos en América Latina

En la práctica, este dilema se refleja en decisiones como:

• México vs. Centroamérica: la relocalización de empresas por nearshoring ha hecho que países como El Salvador y Guatemala ofrezcan incentivos más agresivos para competir con la manufactura mexicana, aún sin su escala ni logística.

• Ecuador frente a Colombia y Perú: mientras Ecuador otorga exoneraciones extensas en ZEDEs, sus vecinos prefieren incentivos sectoriales condicionados (como en agroindustria o energía limpia), generando distorsiones regionales.

  
  

¿Y si cooperamos en lugar de competir?

La teoría de juegos también propone que, en lugar de competir, los jugadores pueden coordinarse para mejorar el resultado conjunto. En este caso, una coordinación fiscal regional podría establecer límites mínimos o parámetros comunes para los incentivos, evitando la erosión recíproca.

🌍 Ejemplo internacional:

En la Unión Europea, el debate sobre armonización fiscal ha llevado a pactos que prohíben ciertos subsidios y exenciones, especialmente aquellos que distorsionan el mercado común. De forma paralela, la OCDE impulsa un impuesto mínimo global del 15% para multinacionales, buscando evitar que las empresas elijan su ubicación solo por motivos fiscales.

3. Efectos Spillover y Real Impacto de los Incentivos Fiscales

Los incentivos tributarios suelen justificarse bajo la promesa de atraer inversión extranjera, generar empleo y dinamizar sectores estratégicos. Pero la evidencia empírica en América Latina muestra un balance mixto, cuando no preocupante.

¿Inversión genuina o pérdidas fiscales?

Estudios del BID y la CEPAL coinciden en que muchos regímenes de incentivos no superan una evaluación costo-beneficio rigurosa. En particular, se identifican tres patrones preocupantes:

1. Inversión sin arraigo: Muchas empresas se instalan exclusivamente por los beneficios y abandonan el país una vez terminan las exoneraciones.

2. Efecto desplazamiento: Las empresas que reciben incentivos no siempre generan nueva inversión, sino que reemplazan producción que se habría dado de todos modos.

3. Competencia desleal local: Las firmas beneficiadas pueden competir con ventaja artificial frente a empresas nacionales que sí tributan plenamente.

   
   

Un informe del BID sobre zonas francas en Costa Rica, El Salvador y República Dominicana (2022) estimó que el 40% de la inversión captada habría llegado incluso sin incentivos, lo que representa una pérdida fiscal neta.

Spillovers positivos: ¿cuándo sí funcionan?

No todo es negativo. Existen efectos spillover positivos cuando los incentivos están correctamente diseñados y focalizados. Por ejemplo:

• En Costa Rica, las zonas francas han generado encadenamientos productivos con proveedores locales de servicios tecnológicos y logística.

• En Chile, los incentivos a la innovación han logrado aumentar las patentes y la inversión en I+D en empresas medianas.

• En Ecuador, ciertas industrias agroexportadoras (como banano o cacao fino) han multiplicado empleos cuando los beneficios tributarios se han combinado con asistencia técnica e infraestructura portuaria.

A continuación se presenta un gráfico de barras que muestra el retorno estimado por cada dólar de incentivo fiscal en distintos sectores, con base en estudios del BID, CIAT y CEPAL. Las referencias específicas incluyen:

Fuentes: BID (2022): La eficacia de los incentivos fiscales. El caso de las zonas francas de exportación de Centroamérica y el Caribe. CEPAL (2023): Inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe. CIAT (2021-2023): Informes sobre gasto tributario e impacto económico de beneficios fiscales.

Riesgos colaterales: informalidad y evasión

Otro impacto indirecto de los incentivos mal diseñados es el aumento de prácticas elusivas:

• Empresas locales que se “disfrazan” como nuevos inversionistas para acogerse a beneficios.

• Segmentación artificial de negocios para simular cumplimiento de requisitos fiscales.

• Uso de paraísos fiscales o precios de transferencia abusivos.

Según el CIAT, los países que otorgan beneficios sin mecanismos robustos de control y seguimiento tienden a experimentar mayores brechas de cumplimiento tributario.

4. Tendencias Internacionales: Reforma Fiscal y el Impuesto Mínimo Global

En respuesta a la creciente competencia tributaria entre países —particularmente para captar a grandes multinacionales—, la comunidad internacional ha comenzado a reescribir las reglas del juego fiscal global. La iniciativa más ambiciosa en este frente es el llamado Pilar 2 de la OCDE: el establecimiento de un impuesto mínimo global del 15% sobre las utilidades corporativas de empresas con ingresos superiores a €750 millones.

Objetivo: limitar la erosión de bases fiscales

El impuesto mínimo global busca evitar que las multinacionales utilicen jurisdicciones con tasas artificialmente bajas para reducir su carga fiscal efectiva, lo que genera inequidad y pérdida de ingresos para los países donde realmente operan.

Se estima que los países en desarrollo pierden anualmente entre USD 100.000 y 240.000 millones en ingresos fiscales por prácticas de planificación tributaria agresiva (OCDE, 2023).

Reacciones y adaptaciones en América Latina

La aplicación del impuesto mínimo global plantea una disyuntiva para América Latina: ¿cómo atraer inversión sin perder competitividad frente a países que ya ofrecen bajos impuestos o regímenes especiales?

Países que ya están ajustando su estrategia:

• Brasil: ha avanzado en la armonización de impuestos subnacionales y presentó su adhesión formal al esquema de la OCDE.

• Chile: ha limitado el uso de regímenes preferenciales en su reciente reforma tributaria y apuesta por transparencia y trazabilidad.

• Colombia: eliminó ciertos beneficios tributarios en su reforma de 2022 y creó un nuevo impuesto a ganancias extraordinarias.

Países en zona gris:

• República Dominicana y Panamá ofrecen regímenes atractivos pero han sido observados por mantener estructuras de baja tributación sin evaluación formal de impacto.

• Ecuador aún no ha definido una estrategia clara frente al Pilar 2, aunque sus ZEDEs y otras exoneraciones de largo plazo podrían entrar en conflicto con la lógica del nuevo estándar global.

A continuación presentamos una tabla resumen con el estado actualizado de los principales países de América Latina frente al impuesto mínimo global (OCDE – Pilar 2).

País	Estado frente al Impuesto Mínimo Global	Nivel de Alineación con OCDE	Observaciones Clave
Brasil	Adhesión formal y reforma en curso	Alta	Impulsa reforma para armonizar tributos estatales
Chile	Implementación parcial en reforma tributaria 2023	Alta	Reduce exenciones y refuerza fiscalización
Colombia	Reforma 2022 eliminó beneficios y alineación parcial	Media	Crea nuevo impuesto a ganancias ocasionales
México	Debate técnico, sin adopción aún	Media	Mantiene incentivos sectoriales y fiscales especiales
Argentina	Discusión política abierta, sin implementación clara	Media	Busca balance entre competitividad y equidad
Ecuador	Sin posición oficial definida	Baja	ZEDEs podrían entrar en conflicto con Pilar 2
Perú	Exploración técnica, sin reformas aún	Media	Evaluación técnica sin reformas estructurales
Uruguay	Propuesta de adopción en análisis parlamentario	Media	Oferta de regímenes atractivos aún vigentes
Rep. Dominicana	Riesgo de observación OCDE por regímenes preferenciales	Baja	Dependencia de zonas francas con bajo control
Panamá	Regímenes fiscales observados, sin postura oficial	Baja	Modelo SEM en observación internacional
Costa Rica	Avances en transparencia, sin adhesión explícita	Media	Se enfoca en trazabilidad, no en tributación mínima

Fuente: La información presentada en la tabla sobre el estado de implementación del impuesto mínimo global (OCDE – Pilar 2) en América Latina se basa en reportes oficiales y comunicados de la OCDE, documentos de política tributaria de los respectivos gobiernos (especialmente Brasil, Chile y Colombia), y análisis comparativos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el CIAT sobre la adopción de estándares internacionales en la región. Se complementó con revisiones de prensa económica y actualizaciones legislativas hasta el primer semestre de 2025.

Alternativas sostenibles sin “regalar impuestos”

En lugar de competir con exoneraciones, los países pueden:

• Ofrecer seguridad jurídica y estabilidad normativa.

• Apostar por talento humano capacitado y clusters productivos.

• Implementar incentivos inteligentes: basados en desempeño, empleo generado, innovación o encadenamientos.

• Garantizar infraestructura logística y digital moderna.

Mensaje clave:

El futuro no está en bajar más los impuestos, sino en ofrecer más valor por cada dólar invertido.

5. Caso Ecuador: Análisis Crítico y Propuestas

Ecuador ha apostado por incentivos tributarios como una de sus principales estrategias para atraer inversión extranjera y dinamizar sectores estratégicos. Sin embargo, su enfoque actual plantea importantes desafíos de sostenibilidad fiscal y eficacia económica.

Principales incentivos tributarios vigentes

1. ZEDEs (Zonas Especiales de Desarrollo Económico)

   • Exoneración del 100% del Impuesto a la Renta (IR) por 10 años (hasta 20 en ciertas condiciones).

   • Exoneración de tributos al comercio exterior para bienes de capital e insumos.

   • Agilidad administrativa en contratación, migración y licencias.

   • En algunos casos, exoneración del ISD por repatriación de utilidades.

     
     

2. Amazonía y zonas fronterizas

   • Tarifa reducida del IR (10%) para proyectos productivos.

   • Exoneraciones del IVA en bienes de capital y materias primas.

     
     

3. Economía naranja, agroindustria, energías renovables

   • Tarifa cero de IR por 8-12 años en proyectos nuevos o ampliados.

   • Devolución acelerada del IVA en adquisiciones estratégicas.

     
     

Problemas estructurales del modelo actual

• Falta de evaluación de impacto: No existen sistemas públicos de monitoreo que analicen cuánto empleo, inversión o encadenamiento ha generado cada beneficio tributario.

• Escasa focalización: Muchos incentivos no están condicionados a resultados o desempeño, y se aplican de forma horizontal sin priorizar sectores de mayor valor agregado.

• Riesgo de arbitraje tributario: Empresas nacionales pueden redomiciliar operaciones o fragmentar actividades para calificar artificialmente como beneficiarias.

  
  

Según el Presupuesto General del Estado 2024, el gasto tributario proyectado por beneficios fiscales superará los USD 2.600 millones, equivalente al 2,4% del PIB, sin claridad sobre su retorno efectivo.

Propuestas estratégicas para reformular el enfoque

1. Crear una unidad técnica de evaluación del gasto tributario, vinculada al SRI y al Ministerio de Finanzas, que publique reportes semestrales con indicadores de impacto.

2. Condicionar los beneficios a indicadores medibles, como empleo formal generado, inversión en activos productivos, transferencia tecnológica o encadenamiento local.

3. Rediseñar las ZEDEs para convertirlas en polos de innovación, no en simples refugios fiscales.

4. Revisar beneficios por sector: dar prioridad a sectores con alto potencial de exportación con valor agregado (alimentos procesados, biotecnología, software).

5. Eliminar incentivos a actividades sin externalidades positivas claras, como intermediación comercial simple o importación sin transformación productiva.

   
   

¿Queremos incentivos que premien la presencia o que fomenten el valor agregado, la innovación y el empleo digno?

A continuación resumimos un cuadro comparativo con los principales beneficios tributarios vigentes en Ecuador, mostrando en qué sectores o zonas aplican, si están condicionados a resultados y si existe evaluación pública de su efectividad. Esto refuerza el análisis crítico del modelo actual y sirve como base sólida para proponer reformas.

Beneficio Tributario	Sectores o Zonas Aplicables	Condicionado a Resultados	Evaluación Pública Disponible
Exoneración del IR por 10-20 años (ZEDEs)	ZEDEs (Zonas especiales de desarrollo económico)	Parcialmente	No
Tarifa reducida del IR (10%) en Amazonía	Proyectos productivos en Amazonía	No	No
Tarifa 0% IR por 8-12 años (E. Naranja, Agro, Renovables)	Proyectos nuevos en sectores definidos como prioritarios	Sí	Limitada
Exoneración de ISD (ZEDEs y sectores estratégicos)	Repatriación de utilidades o inversiones específicas	No	No
Devolución acelerada del IVA	Adquisición de activos productivos estratégicos	No	No
Exoneración de aranceles e IVA a bienes de capital	Importación para producción/exportación	No	No
Créditos tributarios por reinversión	Empresas que reinvierten utilidades en el país	Sí	Limitada
Deducción adicional del 100% en I+D+i	Empresas que invierten en innovación, ciencia y tecnología	Sí	No

Fuente: La información sobre los beneficios tributarios vigentes en Ecuador se recopiló a partir de fuentes oficiales como el SRI, el Ministerio de Producción y el Ministerio de Finanzas, particularmente a través de normativas legales, anexos de gasto tributario y marcos promocionales de inversión. Se complementó con análisis del CIAT sobre el impacto de los incentivos fiscales en América Latina, así como con datos de PROECUADOR e Invest Ecuador sobre sectores estratégicos priorizados. También se consideraron reformas tributarias recientes, como la Ley de Desarrollo Económico (2021) y la Ley para el Fortalecimiento de la Economía Familiar (2023).

6. Conclusión: ¿Cómo equilibrar competitividad e integridad fiscal?

La competencia fiscal en América Latina no es un fenómeno reciente, pero hoy más que nunca requiere ser replanteada con visión estratégica. La presión por atraer inversión extranjera ha llevado a muchos países a ofrecer beneficios tributarios generosos —a veces excesivos— sin una evaluación clara de su efectividad ni una mirada de largo plazo.

En este contexto, el dilema no es “incentivar o no incentivar”, sino cómo diseñar incentivos inteligentes que promuevan desarrollo económico real, sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Propuestas clave:

1. Medir antes de ceder: Cada dólar que el Estado deja de recaudar debe justificar su retorno en empleo, innovación o encadenamientos productivos. Se necesita institucionalizar la evaluación ex ante y ex post de los beneficios fiscales.

2. Reorientar los incentivos: Los beneficios tributarios deben priorizar sectores con alto potencial de transformación productiva, exportación de valor agregado y generación de empleo formal.

3. Condicionar y monitorear: Los incentivos no deben ser automáticos ni permanentes. Deben estar sujetos a indicadores verificables y contar con mecanismos de revisión periódica.

4. Coordinar, no competir a ciegas: A nivel regional, América Latina debe avanzar hacia acuerdos mínimos que eviten la erosión fiscal mutua y promuevan una competencia saludable, basada en ventajas reales como capital humano, infraestructura e innovación.

5. Prepararse para el estándar global: Países como Ecuador deben anticiparse a las nuevas reglas del juego internacional —como el impuesto mínimo global de la OCDE— y adaptar sus marcos tributarios sin perder competitividad.

   
   

La política fiscal no puede seguir regalando exoneraciones sin retorno. Los incentivos deben ser un medio, no un fin.

Pregunta final para la comunidad:

¿Es posible diseñar un sistema de incentivos tributarios que promueva inversión, genere desarrollo y al mismo tiempo proteja la sostenibilidad fiscal de nuestros países?